前言

《药品生产监督管理办法》（下称“办法”）于2020年1月22日发布，今日正式施行。新版《办法》相较于2017的修正版，其框架从7章变为6章，内容从60个条款、约0.81万字增至81个条款、约1.87万字。本文结合《药品管理法》对新版《办法》的重点内容进行解读，并结合实务给出简要合规建议。

 

一、亮点解读

1、MAH委托生产，同样需要取得生产许可

《药品管理法》正式提出药品上市许可持有人制度，规定药品上市许可持有人（MAH）可以自行生产药品，也可以委托药品生产企业生产。自行研发并生产的MAH作为药品生产企业自然应当取得生产许可；那么研发后委托他人生产的MAH是否还需要取得生产许可，《药品管理法》中没有明确规定，仅提出应当委托符合条件的药品生产企业。对于这个问题，本次《办法》给出了答案，委托生产的MAH也需要取得生产许可。这一点很多企业不解，MAH制度就是要打破上市许可和生产许可捆绑的模式，鼓励药物研发创新，而现在《办法》又要求委托生产也要取得生产许可，是否与制度本身背道而驰。答案显然是否定的，《办法》中，生产企业（包括持有人自行生产）与委托生产的MAH取得生产许可的条件是不同的。

序号	生产企业/持有人自行生产	持有人委托生产
1	有依法经过资格认定的药学技术人员、工程技术人员及相应的技术工人，法定代表人、企业负责人、生产管理负责人（以下称生产负责人）、质量管理负责人（以下称质量负责人）、质量受权人及其他相关人员符合《药品管理法》《疫苗管理法》规定的条件；	有依法经过资格认定的药学技术人员、工程技术人员及相应的技术工人，法定代表人、企业负责人、生产管理负责人（以下称生产负责人）、质量管理负责人（以下称质量负责人）、质量受权人及其他相关人员符合《药品管理法》《疫苗管理法》规定的条件；
2	有与药品生产相适应的厂房、设施、设备和卫生环境；	-
3	有能对所生产药品进行质量管理和质量检验的机构、人员；	有能对所生产药品进行质量管理和质量检验的机构、人员；
4	有能对所生产药品进行质量管理和质量检验的必要的仪器设备；	-
5	有保证药品质量的规章制度，并符合药品生产质量管理规范要求。	有保证药品质量的规章制度，并符合药品生产质量管理规范要求。
6	-	与符合条件的药品生产企业签订委托协议和质量协议。

对比可以发现，对于委托生产的MAH，《办法》并不要求其具备生产的硬件，如设备设施以及厂房等，而是对持有人的“软实力”提出要求，持有人应当具备管理能力。这样的设计与《药品管理法》中持有人对药品从研发、生产到使用全过程负责的要求相契合，事实上持有人只有具备专业人员和配套的规范制度才能真正管控药品的质量、保证安全性。否则，不具备履责能力的持有人如何承担的起保障药品全生命周期的责任与义务。

2、取消GMP认证，改为持续合规检查

根据国家药监局公告，自2019年12月1日起，取消药品GMP认证，不再受理GMP认证申请，不再发放药品GMP证书。虽然GMP认证取消，但药品生产及监督仍应遵循药品生产质量管理规范。根据《药品管理法》的规定，药品监督管理部门对企业遵守规范情况进行持续监督、随时检查。《办法》进一步细化、明确了检查要求，通过上市前、许可检查、上市后检查等全阶段、贯穿整个药品生命周期的动态检查来监督企业符合规范的情况。通过常规检查、有因检查、飞行检查、延伸检查等形式灵活执行检查工作。GMP检查由“点”合规检查变为持续合规检查，实际上增大了检查力度，对生产企业及持有人提出了更高的要求。

3、细化、落实《药品管理法》最严厉的处罚

根据《办法》规定，药品生产企业、持有人未配备专门质量负责人、质量受权人、质量体系不能运行、质控数据不真实、对已有风险未采取风控措施；辅料、直接接触药品的包装材料和容器的生产企业及供应商未遵守国家药品监督管理局制定的质量管理规范等相关要求的六种情形，按《药品管理法》第一百二十六条规定可处以罚款、停业整顿、吊销药品批准证书、十年直至终身禁止从事药品生产经营等处罚。
同时增加企业未按规定办理变更登记，未对人员进行健康检查、建立健康档案，未进行短缺药品停产报告，处1-3万元罚款的处罚条款。

4、跨省监管、信息互通

对于持有人和受托药品生产企业不在同一省的，由持有人所在地省级药品监管部门负责对药品上市许可持有人的监督管理，受托药品生产企业所在地省级药品监管部门负责对受托药品生产企业的监督管理。

省级药品监督管理部门加强监督检查信息互相通报，及时更新药品安全信用档案。

5、建立药品追溯制度、年报制度

MAH和生产企业建立药品追溯制度，及时准确记录、保存药品追溯数据并向药品追溯协同服务平台提供信息。
MAH应当建立年度报告制度，每年将药品生产销售、上市后研究、风险管理等情况按照规定向省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门报告

 

二、实务探讨

1.《办法》实施后，部分问题仍需配套文件、政策予以明确。如：

（1）《办法》规定了境外持有人应委托境内企业履行持有人义务，那么该受托人的地位应该相当于境内MAH，理论上该受托人也应当取得《生产许可证》。对于双方之间的委托在执行层面上应如何落实，受托人资格、委托协议格式、范围是否有专门要求，委托行为是否需备案等问题还需明确。

（2）《办法》提出场地管理文件的概念，并规定对药品生产场地进行统一编码。对于如何编码、场地管理文件包括内容、编写要求等仍需另行制定。

（3）《办法》规定药品委托生产按照药品委托生产质量协议指南要求履行，目前指南的征求意见稿已完成公众征求意见阶段，待正式文件出台。

2、合规建议

《药品管理法》及《办法》的出台，对MAH和药品生产企业都提出了更高的合规要求。
对于委托生产的MAH而言，作为药品全生命周期的管理者和责任人，在药品的不同阶段都涉及与其他企业（如CRO、CMO、受托生产企业、销售企业、运输企业）的协同合作，如何通过协议正确地分配权责，有效地落实监管工作，保证各环节的合法合规以及确保有效的追偿至关重要。而在内部管理上，应建立健全的质量管理体系、物料供应商管理制度、药品指控制度、上市放行制度、药品追溯制度、年报制度、药物警戒制度、召回制度、文件管理制度等管理规范。
对于药品生产企业，持续的GMP合规要求企业加强日常监管、人员培训，动态的进行自我评价以及改进。

 

三、结语

从《办法》修改的整体框架来看，立法着眼于整个药品生产活动过程中的行为规范，而不仅仅聚焦于某几个主体，使得监管更加全面。不仅仅是MAH和生产企业，其他生产活动中涉及的企业都应当完善、加强合规、内控管理。药品相关法规及政策的出台，必将引导企业从被动监管走向行业自律。

杜哲锋

高级合伙人

业务领域：争议解决、公司与商事、医疗大健康

单思杨

律师、全国专利代理人资格、证券从业资格

业务领域：多年上市公司法务经验，主要从事医药健康行业法律服务，公司合规管理、商事诉讼